ماهیت صندوق ضمانت سپرده

  • ماهیت صندوق ضمانت سپرده

مقدمه

در خصوص اینکه صندوق ضمانت سپرده ماهیت عقد بیمه را دارد یا ماهیت عقد ضمان، محل بحث و تردید است. در بررسی قوانین سایر کشورها هم از لفظ (insurance) و هم از لفظ (guarantee) در توصیف صندوق بهره برده شده است. در بررسی قوانین داخلی نیز ردپای اختلاف نظر بین واضعان قانون به چشم می­خورد.

در بند ط از ماده 10 قانون چهارم توسعه مصوب سال 83 اینگونه آمده بود:

«ط: به منظور حفظ اعتماد عمومي به نظام بانكي، نظام بيمه سپرده‌ها ايجاد مي‌شود. وزارت امور اقتصادي و دارايي مكلف است تا پايان سال اول برنامه چهارم، اقدامات قانوني لازم را معمول دارد.»

لیکن پس از آن در متون قانونی از این نهاد با عنوان صندوق ضمانت سپرده یاد شد؛ مثلا در پیش نویس قانون بانکی که در سال 86 به رشته تحریر در آمد (و هنوز نیز تصویب نشده است) فصلی مجزا به صندوق ضمانت سپرده اختصاص یافت. در ماده 95 قانون برنامه پنجم توسعه نیز از همین عنوان استفاده شده است و  در نهایت در اساسنامه نیز همینطور آمده است.

حال برای تبیین مطلب به بررسی ماهیت عقد بیمه و عقد ضمان می­پردازیم تا بدانیم صندوق ضمانت سپرده به راستی در قالب کدام عقد می­گنجد؟

تفاوت عقد ضمان با عقد بیمه

در اولين گام از مقايسۀ خود به نكته‏اي كاملاً بديهي اما مهم بايد توجه نمود. در كشور ما قوانين بيمه‏اي ترجماني از قانون بيمه فرانسه و عرف شرايط بيمه باربري انگليس است و موجوديت آن مجزاي از قانون مدني به عنوان مرجع عقد ضمان مي‏باشد. پس بر خلاف ضمان، عقد بيمه در حال حاضر تحت حاكميت قانون بيمه مصوب ۷/۲/ ۱۳۱۶ قرار دارد. براي روشن شدن تفاوت موجود ميان اين دو مقوله تعريفي از اين دو عقد ضروري مي‏نمايد. مادۀ ۶۸۴ قانون مدنی بیان می‏دارد که «عقد ضمان، عبارت است از اینکه شخصی، مالی را که بر ذمة دیگری است به عهده بگیرد. متعهد را ضامن، طرف دیگر را مضمون له و مدیون اصلی را مضمون عنه می‏گویند» درحالی که مادة ۱ قانون بیمه در مورد عقد بیمه این‏گونه توضیح می‏دهد: «بیمه عقدی است که به موجب آن یک طرف تعهد می­کند در ازای پرداخت وجه یا وجوهی از طرف دیگر، در صورت وقوع یا بروز حادثه، خسارت وارده بر او را جبران نموده یا وجه معینی بپردازد. متعهد را بیمه‏گر و طرف دیگر را بیمه‏گذار می‏نامند».

اگر از نظر مشاركت كنندگان در قرارداد در مقام مقايسه برآييم، مشاهده مي‏شود كه در عقد ضمان سه شخص وارد مي‏شوند. «ضامن» كه ديني را بر گردن مي‏گيرد و همان ضمانت كننده است، «مضمون عنه» كه در واقع ضمانت از او انجام مي‏شود و «مضمون له» كه ضمانت در جهت اطمينان او نسبت به دريافت دين صورت گرفته است. حال اگر مشاركت كنندگان در قرارداد بيمه را كه تنها دو شخص «بيمه‏گر» و «بيمه‏گذار» هستند به لحاظ نزديكي نقشي كه با مشاركت كنندگان در ضمان دارند قياس نماييم، بيمه‏گر در نقش ضامن و بيمه‏گذار در نقش مضمون عنه قرار مي‏گيرد و شخصي به عنوان مضمون له در قرارداد داخل نمي‏شود، مگر شخص ثالث، كه ماهيتاً نمي توان او را جزء اركان قرارداد بيمه جاي داد. امّا آيا مي­توان قرارداد ضمان و بيمه را از نظر ماهوي مقايسه نمود؟

عقد ضمان برای موضوعی تعریف شده است که وقوع آن حتمی است و مشروط به وقوع حادثه‏ای نمی‏باشد، يعني هر زمان كه مضمون عنه اراده نمايد اگر قرارداد ضمان به صورت مؤجل نباشد، امكان طلب دين خود را به صورت عندالمطالبه از ضامن دارد. ولي ماده ۱۸ قانون بيمه تصریح می‏کند «هرگاه معلوم شود خطری که برای آن بیمه به عمل آمده قبل از عقد قرارداد واقع شده بوده است، قرارداد بیمه باطل و بی اثر خواهد بود.» يعني حق رجوع به بيمه‏گر منوط به وقوع خسارتي است كه انجام آن با احتمال و عدم اطمينان همراه است.

همچنين در قرارداد ضمان، ضامن برخلاف بيمه‏گر داراي منافع مستقيم (سودآوري) ناشي از قرارداد نيست و يا حداقل منافع مستقيمي را دنبال نمي‏كند. وضعيت مضمون عنه در مقابل بيمه‏گذار نيز به همين صورت قابل بررسي است. از شرايط صحت عقد بيمه پرداخت وجهي از طرف بيمه‏گذار به عنوان حق‏بيمه به بيمه‏گر است، در حالي كه چنين پرداختي بين ضامن و مضمون عنه موضوعيت ندارد. در مورد مسئوليت طرفين حاضر در قرارداد نيز مي‏توان بيان نمود كه در عقد بيمه وظيفۀ جبران خسارت و پرداخت مطالبات تنها با بيمه‏گر است و مسئوليت او از نوع اوليه و مسئوليت ثانويه‏اي موجود نمي‏باشد. براي مثال در بيمه‏نامۀ شخص ثالث اتومبيل، در شرايط عادي بيمه‏گذار مسئوليتي در قبال جبران خسارت نخواهد داشت. اما طبق قانون مدني كشورمان «‏در ضمان تجاري ذمۀ مضمون عنه و ضامن هر دو در برابر دائن اشتغال پيدا مي‏كند»، پس مضمون عنه و ضامن هر دو در برابر مضمون له مسئول هستند، مسئوليت ضامن از نوع اوليه و مسئوليت مضمون‏عنه، ثانويه است.

ملاک مهم­تری در این بین وجود دارد و آن این است که ضمان در حقوق ما مفید نقل ذمه است؛ مضمون عنه را از دین بری می­کند و ضامن را مدیون می­سازد. (اگرچه این انتقال مقتضای ذات عقد ضمان نیست). به همین دلیل است که مضمون له (ذی نفع) می­تواند بطور مستقیم به ضامن رجوع کند. لیکن در بیمه شخص ثالث نقل ذمه­ای وجود ندارد و ذمه بیمه­گذار به بیمه­گر انتقال نمی­یابد.  از همین رو شخص ثالث خود مستقیما به بیمه­گر رجوع نمی­کند، چرا که او هیچ رابطه­ای با بیمه گر ندارد. او نه رابطه قراردادی با بیمه گر دارد و نه الزام خارج از قراردادی (مسئولیت مدنی) به بیمه­گر (در قبال رابطه­اش با شخص ثالث) تحمیل می­شود.

حال با این ملاک به بررسی ماهیت صندوق مذکور می­پردازیم. وقتی به هر دلیلی فعالیت­های بانک تحت مدیریت صندوق قرار می­گیرد، این سپرده گذاران هستند که به طور مستقیم به صندوق رجوع کرده و وجه خود را  مطالبه می­کنند؛ یعنی همانطور که در عقد ضمان ذی­نفع به صرف ارائه اسناد مثبته به بانک که در نقش ضامن است وجه را خود را وصول می­کند، در اینجا نیز سپرده گذاران با ساز و کاری مشابه به سپرده­های خود دست خواهند یافت. از این رجوع مستقیم سپرده گذاران به صندوق اینگونه می­توان تشخیص داد که در واقع ذمه مدیون(بانک ورشکسته) به بانک انتقال یافته است. در غیر اینصورت نمی­توان رجوع مستقیم سپرده گذار به صندوق را (که با هم هیچ رابطه­ای ندارند) توجیه نمود. حال آنکه اگر صندوق فعالیت بیمه­ای می­نمود، امکان رجوع مستقیم سپرده گذار به صندوق ضمانت سپرده نبود. فذا به نظر می­رسد قانون گذار به درستی عنوان صندوق ضمانت سپرده را برای این نهاد برگزیده است.

ورشکستگی بانک­ها در قانون ایران

مساله دیگری که حائز اهمیت می­باشد، اینکه طبق ماده 95 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، موسسات عضو صندوق ضمانت سپرده، بانک­ها و موسسات اعتباری هستند. از طرف دیگر یکی از موارد بارزی که این نهاد به بازپرداخت سپرده­ها به مشتریان اقدام می­کند، ورشکستگی بانک و موسسه اعتباری است. حال آنکه قوانین ما درحوزه ورشکستگی بانک با خلأ جدی مواجه است و متاسفانه برخی افراد سودجو برای کلاهبرداری مبادرت به تاسیس موسسات اعتباری می­نمایند. فلذا بیش از تلاش برای بیمه سپرده­های بانکی باید درصدد وضع قوانین جامع در خصوص ورشکستگی بانک و ضمانت اجرا و مجازات­های قوی برای صاحبان چنین موسساتی بود . برای توضیح بیشتر باید گفت: موضوع ورشکستگی با­نک­ها در حقوق ایران از جمله موضوعاتی است که بنابه دلایلی از جمله سکوت و نقصان قوانین مربوطه و نیز عدم پوشش کافی قوانین عام تجاری نسبت به مسائل تخصصی حوزه پولی و بانکی، ابهاماتی را ایجاد کرده است. اگرچه مفاد قانون تجارت در مبحث ورشکستگی و تصفیه امور ورشکسته به طور کلی تمامی اشخاص مشمول تعریف عنوان تاجر را در برداشته و قانون اصلاح قانون تجارت مصوب 1347 نیز به طور خاص مقررات مربوط به انحلال شرکت­های سهامی را تبیین کرده و در خصوص ورشکستگی شرکت سهامی مفاد قانون تجارت را حاکم دانسته است، با این وجود صرفا با استناد به قوانین پیش گفته نمی­توان به بررسی موضوع ورشکستگی بانک­ها پرداخت و چهار چوب­های قانونی موجود در این زمینه قطعا نمی­توانند محدود به احکام قانون تجارت باشند، چرا که متقضیات خاص حاکم بر نحوه فعالیت و عملیات بانک­ها در عرصه  پولی و بانکی و تاثیرات ناشی از ورشکستگی یک بانک و ریسک آن برای کل سیستم بانکی و نیز لزوم نظارت عالیه بانک مرکزی به عنوان نهاد تنظیم کننده و ناظر بر فعالیت­های شبکه بانکی کشور ، در قوانین موجود به هیچ وجه لحاظ نشده است. (عزیزیان گیلان، ماجد، (1392)،  چارچوب قانونی ورشکستگی بانک­ها در حقوق ایران، فصلنامه تازه­های اقتصاد، شماره 140)

عدم وجود ساز وکار قانونی و اجرایی برای برخورد با موسسات مالی غیرمجاز

هدف اصلی از تشکیل صندوق ضمانت سپرده ارتقای ثبات در نظام پولی و بانکی کشور می­باشد. برای نیل به این هدف نیاز به بسترهای کافی می­باشد که بدون وجود آن­ها، تحقق اهداف مد نظر بسیار سخت و دور از دسترس است. یکی از این بسترها، ایجاد ساز و کار قانونی مناسب برای برخورد با موسسات اعتباری غیرمجاز است. براساس اعلام صندوق بین المللی پول، تعداد موسسات وصندوق­های غیرمجاز پولی در ایران هفت هزار مورد است که از این تعداد حدود پنج هزار صندوق فعال هستند. همان­طور که می­دانیم ظهور و بروز عینی فعالیت صندوق را هنگامی می­توان مشاهده نمود که بانکی ورشکسته شود. از طرف دیگر آنچه بیشتر در سالیان اخیر در کشور خودمان با آن مواجه می­باشیم، ورشکستگی موسسات مالی غیرمجاز است که تحت پوشش ضمانتی صندوق قرار نمی­گیرند ( که درست هم همین است) متاسفانه قانون مناسبی برای برخورد با این موسسات و جلوگیری از تشکیل آنها وجود ندارد. در همین راستا مجلس شورای اسلامی در تاریخ 8/2/94 طرح یک فوریتی را به تصویب رساند که گامی در راستای برخورد با موسسات مالی غیرمجاز بود. طبق این مصوبه اقدام به سپرده گیری توسط موسسات غیرمجاز، تصرف در مال غیر و اخلال در نظام اقتصادی کشور تلقی می­شود و با مرتکب مطابق قانون مجازات اسلامی برخورد خواهد شد. بانک مرکزی نیز موظف است اسامی بانکها و موسسات غیرمجاز یا متخلف را به قوه قضاییه اعلام و همزمان، برای اطلاع عموم منتشر نماید.

اگرچه این مصوبه مجلس، اقدامی پسندیده و مطلوب بوده لیکن با ایده آل مورد نظر فاصله دارد. از طرفی  مقررات موضوع فصل سوم قانون پولی و بانکی کشور در خصوص ترتیب انحلال و ورشکستگی بانکها نیز بسیار مجمل و نارسا بوده و حتی بر ابهامات و نواقص قانونی افزوده و در جهت رفع خلأ قانونی با توجه به ملاحظات یاد شده مثمر ثمر نیستند. بنابراین لزوم تدوین یک چهارچوب قانونی جامع و مانع که بتواند به موازات سایر موضوعات، تا حد امکان مبحث ورشکستگی بانکها و نیز ملزومات ناشی از نظارت بانک مرکزی بر جریان توقف و ورشکستگی و نیز تصفیه دیون و مطالبات بانک ورشکسته را به طور خاص مورد توجه قرار دهد، بیش از پیش احساس می­شود. تهیه و تدوین متن پیش نویس قانون بانکداری توسط بانک مرکزی تلاشی در این مسیر بوده است که طی آن سعی شده است ضمن لحاظ کردن احکام قانونی موجود، تاحدود زیادی با دیدگاه تخصصی پولی و بانکی، موضوع ورشکستگی بانکها مورد تبیین قرار گیرد که در صورت تصویب نهایی و اجرایی شدن این پیش نویس، می­توان تا حدودی به رفع اشکالات موجود در این زمینه امیدوار بود. هرچند بازهم تلاش برای اصلاح این پیش نویس ضروری به نظر می­رسد.

صندوق ضمانت سپرده در پیش­نویس قانون بانکداری

در عین حال که این پیش نویس مختصر نگاشته شده ولی اختصاص فصل مجزایی به صندوق ضمانت سپرده از ابتکارات درخور توجه قانونگذار می­باشد. حسب ماده 62 این پیش­نویس، تنها عضویت موسسات اعتباری و بانکها الزامی است. حال آنکه در قانون بسیاری از کشورها شرکت­های بیمه نیز ملزم به عضویت در این صندوق می باشند.  در ماده 66 بازپرداخت سپرده­ها، منوط به اعلام حالت توقف بانک یا موسسه اعتباری توسط بانک مرکزی گشته است. در قانون برخی کشورها از جمله مالزی و ژاپن علاوه بر این حالت اگر  صندوق مشاهده کند که فعالیت بانک یا موسسه مالی منجر به اختلالات اقتصادی گشته نیز( پیش از ورشکستگی شرکت) به انجام اقدامات مقتضی خواهد پرداخت و وارد عمل می­شود. در این حالت صندوق می­تواند به ارائه راهکارها و دستور العمل­هایی برای برون رفت از این مشکل بپردازد و اگر لازم بود کمک های مالی نیز به موسسه مذکور بنماید. فلذا منوط نمودن فعالیت صندوق به ورشکستگی بانک ، نوعی محدود نمودن گستره فعالیت این نهاد است. برخی مسائل نیز به طور کلی در قانون ما (تعمدا یا از روی غفلت) مندرج نشده است. مثلاً پوشش ثبات، بیمه منافع سپرده­ها (در کنار اصل سپرده ها)، ضمانت منافع بیمه­ای و ... که می­تواند در اصلاح قانون مد نظر قرار گیرد.