بازنگری در صندوق ضمانت سپردهها
منبع : روابط عمومی صندوق ضمانت سپردهها
تصویر مطلوب آینده
مهدی عطوان
کارشناس اقتصادی و بانکی
هرچند مؤسسات بیمهی سپردهها در کشورهای مختلف بهعنوان «نهادهای مکمل صنعت بانکداری» شناخته میشوند و فعالیت میکنند، اما «صندوق ضمانت سپردهها» در ایران از آغاز تأسیس در سال۱۳۹۲ تا سال ۱۴۰۲ به زحمت توانست در صنعت بانکداری ایران، جایی برای خود باز کند. ولی اکنون، ابلاغ قانون بانک مرکزی در سال ۱۴۰۲ و قانون برنامهی پنجسالهی هفتم پیشرفت در سال ۱۴۰۳ از یکسو و بغرنجتر شدن شرایط و وضعیت نظام بانکی در ایران از سوی دیگر به دلایلی مانند ناترازیهای گسترده، انباشت اموال و داراییهای مازاد در ترازنامه و عدم رعایت سقفهای قانونی تملک سهام در برخی بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی و به تبع آن، افزایش فشارها بر منابع بانک مرکزی و آثار پولی و تورمی ناشی از آن، موجب شده است که نگاهها به سوی صندوقی که به کُنج عزلت رانده شده بود، خیره شود و همین موجب شد صندوقی که فلسفهی وجودی و کارکردش حتی برای بسیاری از فعالان و کارشناسان نظام بانکی و بازار سرمایه، ناشناخته مینمود، به یکباره و با اعلام آغاز فرآیند گزیر بانک آینده، از حاشیه بیرون شود و در تیتر اخبار و رسانههای عمومی، جای گیرد.
در این مقطع زمانی که اصلاحیهی اساسنامهی صندوق ضمانت سپردهها مبتنی بر تغییرات مربوط به مأموریتها، وظایف و اختیارات قانونی جدید صندوق مزبور بر اساس قوانین فوقالذکر در جلسات مورخ 28 اردیبهشت 1404، 27 مهر 1404 و 28 آبان 1404 هیأت وزیران تصویب و توسط معاون اول رییسجمهور در تاریخ 9 دی 1404 ابلاغ شده است، فرصت مغتنمی است که با مرور تأسیس و فعالیت صندوق مذکور، مأموریتهای جدید قانونی آن بررسی و چشمانداز و چالشهای فراروی صندوق برای نوسازی تصویر خود بهمنظور رسیدن به جایگاه مطلوب و ایفای صحیح مأموریتهای قانونی، ترسیم شود.
تأسیس و آغاز فعالیت صندوق ضمانت سپردهها
براساس مادهی (۹۵) قانون برنامهی پنجسالهی پنجم توسعه، بهمنظور تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپردهگذاران بانکها و سایر مؤسسات اعتباری در صورت ورشکستگی، به بانک مرکزی اجازه داده شد که حداکثر تا پایان سال اول برنامه، نسبت به ایجاد «صندوق ضمانت سپردهها» با رعایت شرایط زیر اقدام کند:
الف. صندوق ضمانت سپردهها نهاد عمومی غیردولتی است که از محل حق عضویتهای دریافتی از بانکها و سایر مؤسسات اعتباری اداره خواهد شد.
ب. عضویت تمامی بانکها و سایر مؤسسات اعتباری در صندوق ضمانت سپردهها الزامی است.
ج. میزان حق عضویتها متناسب با گردش مالی بانکها و مؤسسات اعتباری مذکور، بنا به پیشنهاد بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه، به تصویب هیأت وزیران میرسد.
د. اساسنامهی صندوق ضمانت سپردهها بنا به پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. بانک مرکزی در سال ۱۳۹۲ و در اجرای مادهی قانونی موصوف، صندوق یادشده را تأسیس کرد و اساسنامهی آن را نیز به تصویب هیأت وزیران رساند. علاوه بر آن، آییننامهی «میزان و نحوهی دریافت حق عضویت در صندوق ضمانت سپردهها» نیز پس از تصویب هیأت وزیران به شبکهی بانکی ابلاغ شده است.
در اساسنامهی صندوق مذکور تا پیش از این نیز تغییراتی انجام گرفت و آخرین ویرایش آن مربوط به سال ۱۴۰۱ بوده است. علاوه بر این در آییننامهی یادشده نیز طی سالهای ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۰، تغییرات و اصلاحاتی به عمل آمد؛ ولی همچنان تا قبل از ابلاغ قانون بانک مرکزی در سال ۱۴۰۲ و قانون برنامهی پنجسالهی هفتم پیشرفت در سال۱۴۰۳، مأموریت صندوق ضمانت سپردهها، دریافت حق عضویت از بانکها و مؤسسات اعتباری و تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپردهگذاران آنها در صورت ورشکستگی بود؛ همچنین عمده منابع مالی صندوق را حق عضویتهای دریافتی از بانکها و مؤسسات اعتباری و عواید حاصل از سرمایهگذاری آنها در چارچوب اساسنامه، تشکیل میداد.
حق عضویتهای مزبور بر اساس آییننامه یادشده، مشتمل بر حق عضویتهای «اولیه»، «سالانه» و «خاص» است. اگرچه نحوهی محاسبهی حق عضویتهای اولیه و سالانه در آییننامه مذکور، تعیین و مشخص شده بود، ولی ضوابط مربوط به نحوهی محاسبهی و دریافت حق عضویت خاص از بانکها و مؤسسات اعتباری، منوط به تدوین ضوابط مربوط توسط بانک مرکزی شد که تاکنون نیز ضوابط مذکور، ابلاغ نشده است.
تداوم فعالیت صندوق و مأموریتهای ویژه برای اصلاح نظام بانکی
با ابلاغ قانون بانک مرکزی در سال ۱۴۰۲ و قانون برنامهی هفتم پیشرفت در سال ۱۴۰۳، علاوه بر مأموریت قبلی مندرج در مادهی (۹۵) قانون برنامهی پنجسالهی سوم توسعه، چند مأموریت مهم و ویژهی دیگر نیز طبق قوانین مذکور و در راستای اصلاح نظام بانکی بر عهدهی صندوق ضمانت سپردهها قرار گرفت. علاوه بر آن و متناظر با مأموریتهای جدید، منابع مالی جدیدتری نیز در قوانین یادشده برای صندوق مذکور پیشبینی شده است. مأموریتهای جدید صندوق علاوه بر موارد قبلی، عبارتاند از:
مدیریت گزیر مؤسسات اعتباری در حال گزیر: بر اساس مادهی (33) قانون بانک مرکزی، مدیریت گزیر مؤسسات اعتباری بر عهدهی «صندوق ضمانت سپردهها» است. صندوق ضمانت سپردهها موظف است ظرف حداکثر پنج روز کاری پس از لازمالاجرا شدن مصوبهی هیأت عالی، فرآیند گزیر مؤسسهی اعتباری موردنظر را آغاز کند و با کمترین هزینهی مالی و اجتماعی و با هدف صیانت و رعایت غبطهی سپردهگذاران، بهویژه سپردهگذاران خُرد و سایر ذینفعان، گزیر مؤسسهی اعتباری مورد نظر را مطابق قانون به انجام برساند.
همچنین مدیر گزیر میتواند در چارچوب قانون روش یا روشهای گزیر مؤسسهی اعتباری مورد نظر را که در قانون بانک مرکزی مشخص شدهاند به هیأت عالی بانک مذکور، پیشنهاد کند. ضمناً بر اساس بند (7) مادهی (30) قانون یادشده، تمامی اختیاراتی که طبق قانون به هیأت سرپرستی موقت مؤسسات اعتباری اعطا شده است، از جمله اختیارات هیأتمدیره و هیأت عامل مؤسسهی اعتباری در اساسنامهی مؤسسهی اعتباری، به مدیر گزیر منتقل میشود. علاوه بر این بهمنظور پیشبرد اجرای فرآیند گزیر، مدیر گزیر میتواند برای هر یک از مؤسسات اعتباری فرآیند گزیر، هیأت اجرای گزیر منصوب کند.
تشکیل «شرکت مدیریت داراییهای شبکه بانکی»: بر اساس بندهای (ب) و (پ) مادهی (8) قانون برنامهی پنجسالهی هفتم پیشرفت، مقرر شده است که شرکت مذکور با سرمایهی صندوق ضمانت سپردهها و با هدف مولدسازی، بازاریابی و فروش داراییهای مازاد بانکهای ناتراز ناسالم (غیرقابل احیا) به تشخیص بانک مرکزی و همچنین خرید اموال مازاد بانکها و مؤسسات اعتباری، تشکیل شود.
مدیریت سهام مازاد مالکان واحد مؤسسات اعتباری و کسب حقوق و عواید آنها: بر اساس بند (ج) مادهی (8) قانون برنامهی پنجسالهی هفتم پیشرفت، مقرر شده است «مالک واحدی» که میزان سهام وی در مؤسسهی اعتباری غیردولتی از حدود مجاز مذکور در مادهی (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم (۴۴) قانون اساسی بیشتر باشد، نسبت به سهام مازاد فاقد حق رأی و حق شرکت در افزایش سرمایه خواهد بود و حقوق مزبور و تمامی عواید سهام مازاد، اعم از سود نقدی و عواید ناشی از افزایش ارزش سهام مازاد (مابهالتفاوت مبلغ حاصل از فروش سهام مازاد به ارزش سهام مازاد در زمان انتقال به صندوق)، به موجب این قانون به صندوق ضمانت سپردهها منتقل میشود. چنانچه تا یکسال پس از عبور میزان سهام «مالک واحد» از حد مجاز، میزان سهام او به حدود مجاز کاهش نیابد، صندوق ضمانت سپردهها میتواند سهام مازاد را در بورس اوراق بهادار عرضه کند و مبلغ حاصل از فروش را پس از کسر هزینههای مربوط و عواید ناشی از افزایش ارزش سهام مازاد، به سهامدار مسترد کند.
منابع مالی صندوق با لحاظ مأموریتهای ویژه
بر اساس قوانین بانک مرکزی و برنامهی پنجسالهی هفتم پیشرفت منابع مهم مالی صندوق نسبت به قبل، توسعه و گسترش یافته است. بنابراین مطابق قوانین مربوط، منابع مهم مالی صندوق عبارتاند از:
* حق عضویت دریافتی از مؤسسات اعتباری (شامل حق عضویتهای اولیه، سالانه و خاص)؛
* حقوق و عواید ناشی از سهام مازاد مالکان واحد مؤسسات اعتباری؛
* سود ناشی از فعالیت شرکت مدیریت داراییهای شبکه بانکی؛
* عواید حاصل از سرمایهگذاریهای صندوق ضمانت سپردهها
* وجوه ناشی از اعمال جریمه نقدی مربوط به تخلفات «اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی»؛
* اعتبارات دریافتی از بانک مرکزی.
الزامات و آسیبشناسی چشمانداز افق آینده و نوسازی تصویر صندوق
با ابلاغ قوانین بانک مرکزی و برنامهی پنجسالهی هفتم پیشرفت، جایگاه و نقش صندوق ضمانت سپردهها ارتقای قابل ملاحظه یافته که با وضعیت موجود و مأموریتی که در آغاز فعالیت و در قانون برنامهی پنجسالهی سوم توسعه برای آن تبیین شده بود، فاصلهی زیاد و معناداری دارد و حرکت صندوق مذکور از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب و تثبیت نقش و ایفای وظایف و اعمال اختیارات قانونی نیازمند فراهمسازی الزاماتی است که شاید مهمترین آنها، تغییر ادراک ذینفعان از صندوق یادشده باشد. علاوه بر آن، هر حرکتی برای اجرای مأموریتها و دستیابی به اهداف پیشبینیشده در قانون با چالشهایی نیز مواجه خواهد بود.
تصویر مطلوب آینده و پوستاندازی نشان (برند)
صندوق ضمانت سپردهها برای نوسازی تصویر خود باید در افق چشمانداز، از پیلهی یک «واحد اداری- حسابداری» خارج شود و به مقام یک «نهاد حاکمیتی مقتدر و هوشمند» ارتقا یابد. به این منظور لازم است ابتدا تصویر فعلی و مطلوب صندوق و شکاف بین آنها در اذهان ذینفعان کلیدی صندوق شامل حاکمیت، شبکهی بانکی و مردم (سپردهگذاران) ترسیم شود و حرکت از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب با تمرکز بر مؤلفههای شکاف بین وضعیتهای یادشده، برنامهریزی شود.
الف. حاکمیت (قوای سهگانه و نهادهای نظارتی): تاکنون نگاه حاکمیت به صندوق عموماً نگاهی مبتنی بر یک «سازمان هزینهتراش» بوده است؛ ولی این تصویر باید جای خود را با تصویر مطلوبی از نوع «بازوی توانمند ثبات مالی» و «مرجع تخصصی حلوفصل و گزیر بانکها»، عوض کند؛ نهادی که میتواند نقش تأثیرگذاری در سیاستهای کلان پولی و بانکی ایفا کند.
ب. شبکهی بانکی (بانکهای دولتی و غیردولتی): ادراک فعلی شبکهی بانکی از صندوق، یک «مالیاتستانِ اضافی» است. این درک و تصویر ذهنی فعلی باید جای خود را با «شریک راهبردی» و «مشوق انضباط» عوض کند. بانکها باید احساس کنند که پرداخت حق عضویت به صندوق فقط یک «هزینه» نیست، بلکه یک «بیمهنامهی معتبر» است که اعتبار آنها را نزد مشتریان و سپردهگذاران افزایش میدهد. همچنین صندوق باید بهعنوان ناظر هوشمندی شناخته شود که از طریق سازوکارهای محاسبه و دریافت حق عضویت «خاص» مبتنی بر ریسکهای بانکی، بانکهای سالم را تشویق و بانکهای ناسالم را جریمه میکند.
ج. جامعه و سپرده گذاران: بخش بزرگی از جامعه تاکنون از وجود صندوق، جایگاه و نقش آن در صنعت بانکداری، بیاطلاع هستند و همچنان در زمان بحرانهای بانکی، دولت یا بانک مرکزی را مسئول میشناسند. این عدم شناخت باعث میشود که در زمان بحران بانکی، صندوق نتواند نقش اصلی و اطمینان بخش خود را ایفا کند. مردم باید صندوق را بهعنوان «نماد امنیت و آرامش بانکی» بشناسند و با دیدن نشان (لوگو) صندوق بر شیشهی بانکها همان حسی را داشته باشند که از دیدن پلیس در شهر یا بیمه در حوادث دارند. ادراکی مبنی بر اینکه « حتی در بدترین شرایط نیز اصل پول من محفوظ است». صندوق ضمانت سپردهها برای حرکت از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب در ذهن و ادراک ذینفعان باید بر چهار مؤلفهی زیر تمرکز کند:
مرجعیت قانونی: با توجه به تبیین نقش و جایگاه صندوق ضمانت سپردهها در قوانین مانند قانون برنامهی سوم توسعهی اقتصادی و اجتماعی، قانون بانک مرکزی و قانون برنامهی هفتم پیشرفت، لازم است تا بر این مؤلفه تمرکز شود و از ظرفیتهای آنها برای ترک موقعیت از یک «نهاد تبعی و جانبی» و کسب موقعیت جدید و مطلوب به عنوان یک «رُکن ثبات مالی» بهرهبرداری شود.
دادهها و فناوری اطلاعات: گزارشگیری و تحلیلهای صندوق باید از حالت «سنتی و ایستا» خارج شود و بر«گزارشگیری سامانهای»، «تحلیلهای هوشمند دادههای بانکی» و استفاده از «هوش مصنوعی» برای تحلیل اطلاعات و انجام پیشبینیها در این زمینه تمرکز شود.
نحوهی حضور: لازم است بر نحوهی حضور در عرصهی صنعت بانکداری بهعنوان یکی دیگر از مؤلفههای تغییر موقعیت نیز تمرکز انجام گیرد. حضور صندوق باید از «سایه» و «پس از بحران» به «حضور مقتدرانه و در ویترین بانکها و رسانهها»، تغییر یابد.
الگوی عملکردی: الگو و مدل عملکرد صندوق باید از وضعیتی که تاکنون بهعنوان صرفاً پرداختکننده (Pay Box) شناخته میشد در مرحلهی اول به مدل عملکردی «حداقلکنندهی زیان» (Lost Minimizer) تغییر پیدا کند و در نهایت به «حداقلکنندهی ریسکها و مخاطرات بانکی» (Risk Minimizer) ارتقا یابد.
آسیبشناسی تعاملات و چالشهای فرارو
دستیابی و تحقق اهداف کلان صندوق ضمانت سپردهها و گذار از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب با چالشهایی همراه است که لزوماً از جنس کمبود نقدینگی یا خلأهای قانونی نیستند، بلکه ریشه در ادراک و ارتباطات دارند در واقع بسیاری از موانع فعلی ناشی از ذهنیتهایی است که مانع از همافزایی میشوند. لازم است تا سوءبرداشتها و نقاط کوری که در خصوص ذینفعان صندوق ضمانت سپردهها وجود دارد و نیازمند مداخلهی نشانسازی (برندینگ) هستند، به تفکیک بررسی شوند.
در تعامل با مردم (جامعه)؛ چالش بیاعتمادی و ناآگاهی: در این لایه، بزرگترین مانع، عدم تمایز بین بانکهای مختلف و نقش صندوق است. تصور مردم این است که مسئول نهایی پول آنها، «دولت» است و نه یک سازوکار بیمهای. این باعث میشود که در زمان بحران، مطالبات به سمت نهادهای حاکمیتی و «خیابان» روانه شود. این باور غلط که «اگر یک بانک وارد فرآیند گزیر شود، صندوق بخشی از پول سپردهگذاران را بازپرداخت میکند و بقیهی آن از بین میرود» بیانگر آن است که صندوق نتوانسته است مفهوم «سقف تضمین» را بهعنوان یک استاندارد جهانی (که حدود 99 درصد تعداد سپردهگذاران را پوشش میدهد)، تبیین کند. از این رو باید «نشان صندوق» از یک نشان انتزاعی به یک «نشان اطمینان و اعتماد» و یک «برچسب امنیت» فیزیکی روی تمام درگاههای بانکی، تبدیل شود.
در تعامل با بانکها؛ چالش تقابل به جای تعامل: بزرگترین مانع در این بخش، نگاه به صندوق بهعنوان یک «شراکت اجباری و یکطرفه» است. بانکها احساس میکنند که صندوق با دریافت حق عضویت، منابع آنها را منجمد میکند بدون اینکه ارزش افزودهای برای نشان بانکی (برند) آنها ایجاد کند. بانکهای بزرگ و باثباتتر، تصور میکنند نباید جورِ بانکهای کوچک یا ریسکدار را بکشند. آنها صندوق را ابزاری برای «یارانهدهی به بانکهای پرریسک از جیب آنها» میبینند، نه یک شبکهی اطمینانبخش همگانی. از این رو جایگاه صندوق باید از یک «ناظر جریمهکننده» به یک «اعتباردهندهی راهبردی» تغییر کند. صندوق باید با ایجاد سازوکارهای تعیین حق عضویت بر اساس عملکرد، به بانکهای خوب «امتیاز نشانسازی (برندینگ)» بدهد تا آنها از عضویت در صندوق بهعنوان یک مزیت رقابتی استفاده کنند.
در تعامل با حاکمیت؛ چالش هویت تخصصی و استقلال: بزرگترین چالش در این بخش، قرار گرفتن در سایهی بانک مرکزی و سایر نهادهای حاکمیتی مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی است. حاکمیت هنوز به صندوق بهعنوان یک «واحد عملیاتی برای گزیر بانکها» نگاه نمیکند و ممکن است در زمان بحران، تصمیمات سیاسی و سیاستی، جایگزین شیوهنامههای فنی صندوق شود. این تصور که صندوق صرفا یک «قُلک» برای روز مباداست و نه یک تحلیلگر و «دیدهبان هوشمند» که میتواند با پایش ریسک، از وقوع بحران جلوگیری کند، باید تغییر یابد و هویت صندوق بهعنوان یکی از «ارکان ثبات مالی» تثبیت شود. نشانسازی (برندینگ) باید بر «تخصصگرایی» و «استقلال» صندوق تأکید کند تا حاکمیت در تصمیمات سخت بانکی به نظرات کارشناسی صندوق اتکا کند. علاوه بر موارد برونسازمانی که در بالا به آنها اشاره شد، برخی موانع درونسازمانی نیز ممکن است مانع نوسازی تصویر صندوق شوند که بزرگترین آنها عبارتند از:
فقدان پیوست ارتباطی اقدامات: اگر اقدامات و پروژههای فنی و مالی صندوق اغلب فاقد پیوست رسانهای و ارتباطی مناسب باشند، دستاوردهای صندوق نیز اغلب در سکوت خبری باقی خواهد ماند.
ادبیات تخصصی پیچیده: زبان صندوق برای مردم و حتی برخی سیاستمداران، ممکن است بیش از حد پیچیده، فنی و غیرقابل فهم به نظر برسد. نشانسازی (برندینگ) باید این مفاهیم را به زبان «امنیت خاطر» ترجمه و در اختیار عموم قرار دهد.
جمعبندی و سخن پایانی
صندوق ضمانت سپردهها را میتوان مهمترین بخش از نهادهای مکمل صنعت بانکداری دانست. نظام بانکی بدون برخورداری از صندوق یادشده، مجموعهی ناتمام و ناقصی است که فاقد عنصر اطمینانبخشی است. از این رو صندوق مذکور در نظام بانکی، نقش «لنگر اطمینان» را برای ذینفعان ایفا میکند. اگر پیدایش این صندوق بر مؤلفههایی مثل جمعآوری حق عضویت از بانکها و پرداخت سپردههای تا سقف تضمین برای بانکهای بحرانزده استوار بوده است، ولی در لایههای زیرین، میتوان مأموریتهای مهمی برای آن مانند کمک به صیانت از ثبات کلان اقتصادی، حفاظت از سپردهگذاران خُرد، کاهش بار مالی دولت و بانک مرکزی برای ساماندهی نظام بانکی و همچنین ارتقای انضباط در بازار پول در راستای نظارت پیشگیرانه، برشمرد. اگرچه مأموریت صندوق ضمانت سپردهها از آغاز تأسیس تا سال 1402، دریافت حق عضویت از بانکها و مؤسسات اعتباری و تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپردهگذاران آنها در صورت ورشکستگی بود، ولی با ابلاغ قانون بانک مرکزی و قانون برنامهی پنجسالهی هفتم پیشرفت، مأموریتهای مهم و ویژهای مانند «مدیریت گزیر مؤسسات اعتباری»، «تشکیل و ادارهی شرکت مدیریت داراییهای شبکه بانکی» و «مدیریت سهام مازاد مالکان واحد مؤسسات اعتباری» در راستای اصلاح نظام بانکی به صندوق مذکور محول شده و اخیراً نیز هیأت وزیران، اساسنامهی صندوق ضمانت سپردهها را با توجه به این مأموریتهای قانونی و جدید، اصلاح و ابلاغ کرده است. صندوق ضمانت سپردهها برای انجام مأموریتهای یادشده، باید عملکرد خود را از مدل عملکردی قبلی که الگویی صرفاً پرداختکننده (Pay Box) بود، به الگوی عملکردی «حداقلکنندهی زیان» (Lost Minimizer) و در حالت مطلوبتر به الگوی عملکردی «حداقلکنندهی ریسکها و مخاطرات بانکی» (Risk Minimizer) ارتقا دهد. صندوق مذکور برای ارتقا به اینگونه الگوهای عملکردی در آغاز، نیازمند بازآرایی نشانسازی (برندینگ) و نوسازی نشان (برند) خود برای ذینفعان است و این نوسازی تصویر و تغییر ادراک در اذهان ذینفعان، همان «پَرِ پرواز» صندوق ضمانت سپردههاست.
منبع: روزنامهی دنیای اقتصاد، شمارهی روزنامه: ۶۴۹۲
